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Intégration de la santé dans l’urbanisme : étude de cas de la Ville de Québec

Intégration de la santé dans l’urbanisme : étude de cas de la Ville de Québec

Thierno Diallo

S’il y a plus de 50 ans que l’on reconnaît l’importance de la préservation de la santé dans l’élaboration de politiques publiques* variées, il reste que les approches intégrant véritablement ce paramètre aux processus d’évaluation n’ont pas vu le jour avant les années 1990*. Depuis, les cadres de référence et les méthodes d’évaluation d’impact sur la santé (EIS) ont progressé rapidement. On prévoit maintenant de telles démarches lors de la conception de politiques, de programmes et de projets variés associés à d’autres domaines que la santé (environnement, aménagement du territoire, logement, éducation, transport, agriculture, gestion de l’eau, énergie, changement climatique, économie, politiques sociales, etc.). L’EIS vise à outiller les décideurs en évaluant les effets potentiels (directs et indirects, positifs et négatifs) d’une décision sur la santé d’une population et sur l’équité en santé. Dans le cadre de ce processus, on formule aussi des recommandations sur la gestion des effets prévus, d’après des données contextuelles et scientifiques. Ces démarches peuvent être menées à l’échelle municipale, provinciale, nationale ou même internationale. Le degré d’encadrement dépend des mandats législatifs et statutaires des organismes, des orientations des politiques associées à la santé humaine, des déterminants de la santé et de la possibilité d’orchestrer une coopération intersectorielle.

La démarche d’EIS compte cinq étapes :

  1. Dépistage : Examen déterminant si une EIS est indiquée ou requise.
  2. Cadrage : Établissement des paramètres et du cadre de référence de l’évaluation.
  3. Analyse : Étude des effets potentiels positifs et négatifs d’une proposition sur la santé d’une population.
  4. Présentation d’un rapport et de recommandations : Détermination et communication des conclusions et des résultats du processus d’évaluation ainsi que des actions à poser pour optimiser la santé et réduire au minimum les effets néfastes.
  5. Évaluation et monitorage :
    1. Suivi d’une proposition approuvée et mise en œuvre d’un plan de gestion de la santé;
    2. Évaluation du processus d’EIS  et de ses répercussions.

Mentionnons que, parfois, la démarche d’EIS est décrite comme comportant six étapes* : la présentation du rapport et la formulation de recommandations s’effectuent alors séparément.

En quoi l’EIS est-elle utile à la prise de décision dans le domaine de l’urbanisme?

Les décisions en urbanisme ont des effets importants* sur la santé des populations. En effet, l’accès au transport, au logement, aux équipements et aux espaces verts peut influencer la santé physique et mentale ainsi que l’équité en santé. Autour du globe, une multitude de pays et de régions ont utilisé cette démarche d’EIS pour favoriser la santé dans de nombreux contextes d’aménagement. En prévoyant les effets sur la santé de différentes options d’urbanisme, les EIS peuvent aider les décideurs à faire des choix optimisant les retombées positives sur la santé et réduisant au minimum les effets néfastes. Elles peuvent aussi contribuer à rendre les processus de planification plus transparents* et à favoriser la participation des résidents* aux décisions qui influenceront leur vie. Enfin, les EIS peuvent accroître la coopération entre les agences gouvernementales et les décideurs participant aux processus de planification.

Un exemple de mise en œuvre de l’EIS en contexte local : Le cas de la Ville de Québec

Le gouvernement de la province de Québec a été l’un des premiers au Canada à introduire l’EIS pour soutenir la prise de   décision. Ses orientations gouvernementales en matière d’aménagement du territoire visent à améliorer la qualité de vie dans les milieux urbains en tenant compte, entre autres, de la santé, de la sécurité et de la protection de l’environnement. Plusieurs de ses politiques et programmes, notamment le programme national de santé publique (2015-2025) et la politique gouvernementale de prévention en santé (2016), recommandent d’ailleurs l’utilisation  de l’EIS. C’est dans ce contexte favorable que la Ville de Québec a lancé un projet de mise en œuvre de la démarche d’EIS, qu’elle considère comme une approche novatrice d’améliorer la qualité de vie de ses résidents. Ce projet, toujours en cours, vise principalement à assurer la réalisation d’EIS sur des projets à différentes échelles (d’envergure régionale ou locale, ou associés à un site en particulier) dans le cadre des processus de planification urbaine  en vigueur, et  à développer des capacités intersectorielles régionales. Il vise aussi à évaluer ce processus d’implantation de la démarche d’EIS. À Québec, les trois principaux groupes d’acteurs participant au processus d’EIS sont les suivants :

  • Le comité de suivi des EIS, composé de membres de l’administration municipale, de la Direction régionale de santé publique, d’une ONG appelée « Vivre en Ville » et du Centre de collaboration nationale sur les politiques publiques et la santé (CCNPPS). Ce comité sélectionne les propositions qui feront l’objet d’une EIS.
  • Un groupe de travail composé d’experts locaux  représentant chaque institution  du comité de suivi des EIS  et d’autres parties prenantes de la proposition à l’étude, par exemple des promoteurs du secteur privé. Il fournit des renseignements sur la proposition à l’étude, contribue à recueillir les données nécessaires à l’analyse de la proposition et aide l’équipe technique à formuler des recommandations.
  • L’équipe technique, composée de chercheurs  de l’École supérieure d’aménagement du territoire et de développement régional de l’Université Laval et de membres de Développement Santé, une firme de consultants privés réalisant des EIS. Cette équipe est en charge de la coordination des activités du comité de suivi des EIS et du groupe de travail et de la réalisation des différentes étapes de l’EIS.

Ainsi, entre 2014 et 2019, plusieurs projets d’urbanisme dans la région de Québec – associés, par exemple, au développement durable en ville ou à la revitalisation de milieux urbains – ont fait l’objet d’une EIS. Dans toutes les EIS, les déterminants environnementaux et sociaux de la santé, notamment des facteurs comme la qualité de l’air, le bruit, les îlots de chaleur urbains, le capital social, l’accès aux espaces verts, le potentiel piétonnier des rues et le logement, ont été analysés. Pour chaque projet, l’évaluation a révélé les aspects qui pouvaient favoriser la santé (création de couloirs de transport actif, amélioration des parcs et des espaces verts existants, etc.) et ceux qui pourraient s’avérer négatifs (construction de grands stationnements extérieurs asphaltés, circulation automobile accrue, etc.). Tous les projets évalués étaient assortis de recommandations claires et réalisables visant à réduire au minimum les effets négatifs et à optimiser les effets positifs. Celles-ci comprenaient la création de logements subventionnés pour accroître la diversité de certains quartiers et la mise en place d’incitatifs au jardinage communautaire et l’augmentation des espaces verts pour améliorer la qualité de l’air. La majorité de ces recommandations ont été utilisées par la Ville et les promoteurs privés pour améliorer le projet initial.

Enseignements tirés

Cette expérience a eu de nombreuses retombées positives. D’abord, cette démarche qui permet de faciliter la prise en compte des enjeux de santé dans les processus de planification urbaine a été très appréciée par les urbanistes. Ensuite, l’EIS a été perçue par les gestionnaires de la Ville de Québec et les intervenants de la Direction régionale de santé publique comme un outil qui a permis d’établir un langage et un cadre de référence communs utiles pour intégrer la notion des déterminants sociaux de la santé aux processus d’urbanisme. Enfin, cette initiative a permis de former de nouvelles collaborations intersectorielles, y compris entre les administrations municipales en charge de l’urbanisme et les professionnels de la santé publique. Cette coopération a fonctionné pour différentes raisons :

  • Tous les intervenants partageaient une vision holistique de la santé.
  • La santé est vue comme une ressource pouvant potentiellement améliorer la qualité de vie des résidents, ce qui correspond aux objectifs des urbanistes.
  • La collaboration intersectorielle a pu être favorisée par la participation d’un acteur neutre, l’Université Laval, qui a coordonné le processus d’EIS.
  • Le processus d’EIS a été l’occasion de nommer les préoccupations et les responsabilités des parties et d’en discuter de manière harmonieuse.
  • Le processus d’EIS étant flexible, il a été possible de l’intégrer aux échéanciers des projets sans ralentir le processus décisionnel, ce qui a rassuré les parties prenantes.

Cette expérience a aussi permis de faire émerger des leçons utiles pour faire face aux difficultés d’application de l’EIS. Une des premières difficultés rencontrées était le scepticisme des promoteurs privés. Ce scepticisme a été plutôt dissipé lorsqu’ils ont compris que cette démarche d’EIS pouvait accroître le potentiel des projets et des programmes. Des processus ont aussi été mis en place pour que les promoteurs puissent participer à toutes les étapes de l’EIS. La participation au processus d’EIS des résidents potentiellement concernés par les projets évalués a constitué une autre difficulté, puisque les échéanciers étaient très serrés (de deux à trois mois). Pour atténuer ce problème, un organisateur communautaire très au fait des besoins des communautés locales s’est joint au groupe de travail. Également, les conclusions de consultations publiques menées par la Ville sur les propositions évaluées étaient prises en compte, le cas échéant.

Pour en savoir plus sur les évaluations d’impact sur la santé :

* Sites en anglais seulement

À propos de l'auteur

Thierno Diallo a rejoint le CCNPPS en juin 2018 comme conseiller scientifique. Il est titulaire d'un doctorat en Sciences de l'environnement de l'Université de Genève. Ses recherches ont porté sur l'utilisation de l'évaluation d'impact sur la santé (EIS) pour analyser les co-bénéfices pour la santé de politiques d'atténuation du changement climatique. Après sa thèse, il a effectué un postdoctorat à l'Université Laval sur l'intégration de l'EIS dans les procédures d'aménagement du territoire de la Ville de Québec.